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以“河”为贵,开创治水管水新局面--对中山市河湖管护实施河长制的思考与建议

录入时间:2017-12-07 来源:市水务局 分享:

    2016年年底,中央全面深化改革领导小组、中共中央办公厅和国务院办公厅相继通过、印发了《关于全面推行河长制的意见》,这标志着河长制已从当年应对水危机的应急之策,上升为国家意志,并将成为河湖管护的长效机制。本文在分析中山市河湖管理现状的基础上,阐述了中山市建立河长制河湖管护体制与机制方面的初步设想,以期为有关方面提供借鉴与思考。

    一、中山市河湖管护贯彻河长制任重道远

    中山市位于珠三角洲地区下游,水网密布,纵横交错,河湖众多,其平原河网水质受潮汐影响大。近年来,中山市水务工作荣获“2014~2015年省防汛防旱防风防冻先进集体”、“中山市2013~2015年扶贫开发‘双到’工作考核优秀单位”称号;水利建设质量考核位列全省第1名;实施最严格水资源管理制度考核2015年度及“十二五”期末总考核两项得分均位列全省第1名。同时,我们也充分认识到中山市河湖管护是一个极为复杂的系统工程,在水务管理体制、机制与制度建设方面,与河长制的要求还存在较大距离。

    当前,中山市经济社会发展给河湖管护带来新的挑战与契机。“十三五”期间,在粤港澳大湾区背景下,中山将掷千亿布局大交通,未来数年,中山将作为大湾区区域交通枢纽承接广深等地产业辐射,这是中山发展新兴产业、新业态、新模式的机遇。治水是抓绿色发展优环境,应当以“控增量、减总量、调结构、优布局”的思路结合全市产业升级规划制定全市五年治水规划、三年工作方案及年度工作目标任务,既能提升我市环境质量构建生态宜居城市,带动治水、环保等优质行业到我市投资与发展,更能以治水为抓手,倒逼产业转型升级,调整我市产业布局和结构,腾笼换鸟,推进全市资源统筹,把握机遇,实现产业升级。河长制作为河湖管护的体制性创新,将为新中山新发展奠定坚实基础。

    二、中山市实施河长制的总体思路与工作设想

    (一)总体思路

    全面、切实贯彻河长制,中山市应当紧密联系全市水务工作实际,以河湖管理体制、机制与制度建设方面存在的突出问题为导向,切实从理念、制度与任务措施上做好总体部署与安排。

    1、党政一把手管河湖

    中山市多头管水的“部门负责”应当向“首长负责、部门共治”迈进,借助领导干部的“包干制”来破解“九龙治水”的顽疾。中山市河湖管护是一个极为复杂的系统工程,关系到环保、水利、农业、住建、国土、规划、发改等部门共治和社会的参与监督,由各级党政主要负责人担任“河长”,一方面能够充分利用其行政权力,实现决策权和决策责任相统一,调动各方资源统筹治水。中山市应当为构建市、镇、村三级河长制体系,提供如下组织保障:

    (1)确立河长

    建议市委书记任总河湖长,市长任副总河湖长。市级河道由市委和市政府领导班子分别担任一级河湖长,各河湖所在镇、村分级分段设立二、三级河湖长,由同级党委、政府领导班子担任。镇级河道由镇领导班子担任一级河湖长,村分段设立村二级河湖长。一级河湖长为河湖水生态环境质量和治水决策的直接责任人,制定河道水环境综合治理方案和年度计划。市级河道中,二级河长具体领办,负责协调责任部门实施上级河长下达的各项治理任务及重点工程项目,三级河长重点做好河道巡查和保洁工作,对巡查过程中发现的保洁问题和环境风险隐患及时妥善处理,对在职责范围内无法解决的问题,及时向上级河长报告。镇级河道中,二级河长重点做好河道保洁和排查环境风险隐患工作。

    根据河湖存在问题的分析报告,关注河道治理难度和“河长”资源协调能力匹配对应,其中,重要领导担任问题河、难题河的“河长”,人大、政协以及与治水契合度不高的职能部门领导可担任处于维护期(主要进行清淤、活水、河堤加固和保洁工作)的河湖河长。

    (2)河长主要职责

    “河长”为河湖水生态环境质量责任人,各河长应当结合河涌实际和现状,制定一河一策, 采取拆迁、截污、治污、治涌、修河、调水、开源等措施,制定实施路线图,倒排时间表。治水过程中,将不断探索系统共治和治水盈利模式、完善考核和管理标准,创新智慧治水、全民共治等方法手段。各河长要严格控制入河污染物总量,因地制宜推进废水、污水集中处理,加大水环境治理投入,促进全市水生态环境按水质目标逐年改善,最终达到或优于水质功能目标。

    (3)确立河长制运行机制

    中山市政府可以通过发布规章明确河长职权,建立河长决策监督制度。一是界定各级“河长”以及相关各类河流治理主体的权利与责任之间的关系,控制行政过程中的自由裁量权与各类利益相关者的不当权利保护,与此同时,强化程序意识,先说明理由后作出决定,先预算后拨款,先评估后反馈,先实施后督查,推进“河长”治水的规范化。 二是强化决策和行为的理由说明义务,“河长”要对河道治理方案、治理项目与工程进行可行性分析,获得相关领域专家的支持,明确治理资金预算与去向。没有说明理由、说理不充分、理由不成立的决定、措施、项目、工程一律不得通过。

    河长制办公室设在市水务局,办公室主任由局主要领导担任,并设有专职办事人员。办公室职责一是具体负责组织实施“河长制”方案,帮助河长调度督导工作落实,二是对河涌进行分类指导,对处于不同生态状况的河涌提出不同的管理目标,三是配合检查考核。

    全市将每年对各级河长进行岗位培训,明确各级河长职责和工作要求,并定期召开经验交流会。建立市、镇、村三级河长花名册,河长制办公室对河长制定的方案和做出的决策进行备案,并实行动态化更新管理。由于工作调动等原因,需调整河长的,要及时调整到位并做好工作交接,避免出现缺人缺岗现象,确保新老河长在职责、任务、清单等方面无缝交接。

    2、监督考核与奖惩制度

    (1)将“河长制”责任落实、河湖管理与保护纳入全市党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源资产离任审计,由中山市委组织部门负责考核、审计部门负责离任审计。与此同时,将把治水一线作为干部考核的主战场,不仅作为领导班子和领导干部选拔任用、评先评优等考核考评的重要依据,也将作为基层党建工作责任制考核的重要依据。

    (2)建立与不断优化差异化绩效评价考核标准和验收机制。

绩效评价考核主要针对镇区。各镇区除了做好制度建设、信息报送、河道保洁等常规性工作外,结合自身实际和“一河一策”工作安排报送产业布局及结构调整类和工程类的年度工作计划任务至河长审核通过后,再交由河长制办公室汇总备案,全市将对常规性工作和年度工作计划任务的完成情况进行考核和验收。

    (3)建立奖惩制度。河长治理成效和投入程度直接与奖金收入挂钩,对失职渎职,懒政拖延的河长采取行政处分措施。

    (二)工作设想

    1、工作目标

    遵照河长牵头、部门协作、分级管理、齐抓共管、分步实施的总基调,聚焦热点难点重点区域、水域,真正实现以河为“贵”,为维护中山市河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障,为中山市建成世界级现代装备制造基地、粤港澳大湾区区域交通枢纽、区域科技创新研发中心、珠三角宜居城市筑牢生态环境和城市水安全底线。

    2、工作进程与措施

    中山市应当认真查找河(涌)道综合整治突出问题,提出全市完成各项任务的时间表和路线图,各级河长将目标任务写进履职报告之中,确保2018年年底前全面建立河长制。

    ----2017年度

    2017年12月底前,完成组织保障与制度方案的配套工作,基本建立责任明确、制度与方案健全的河湖组织管理体系。主要工作事项如下:(1)摸底调查,复核河库数量、名称、长度、流域面积、水质现状,分析主要河湖存在的问题,查找问题根源,调查后将成果造册登记,建立河湖数据台账和问题台账。(2)科学确定全市河库分级管理名录。根据河湖数据台账和问题台账对河涌分级管理,跨镇区的河道、大中型水库和非跨镇区但污染较严重的河涌为市级河涌,其他河涌划定为镇级河涌。(3)出台全面实行河长制工作方案。市、镇出台全面实行河长制工作方案,在全市主要河湖落实河长,并基本实现组织、机构、人员、经费的“四落实”。(4)出台全市河道管理评价指标体系与评价标准,河网水功能区水质标准指标化、量化与动态化,内容涵盖我市主要断面、市界断面的水质控制目标。(5)统筹全市山水林田湖系统治理,按照红线区、黄线区分级管控河湖生态保护区域,完成我市主要河湖一河一策的调查和方案制定。(6)将河长制考核结果纳入市镇党政主要负责人政绩考核内容,健全绩效考核和责任追究制度。通过上述工作,建立全市、镇、村三级河湖长制框架和考核体系,覆盖全市主要河(湖)。

    ----2018年度

    到 2018 年年底,全市“河长制”管理系统更加完善,建立起目标明确、多方协同、运转高效、监督有力的河长管理制度。主要工作事项如下:(1)制订全市水质保护区域补偿办法。通过对跨界(区、镇、乡)断面水质指标和污水治理任务指标两项考核,建立相关区、镇、乡政府间的经济补偿制度。此项制度可待试点成功后再逐步推行,目的是逐步形成以属地为主、河(涌)道上下游齐抓共管、协同治理的最严格的水资源管理局面。(2)通过修订全市河道管理评价指标体系,整体提升考核指标体系考核标准。将主要目标由原来的“水质达标”全面升级为集生态安全、供水安全、防洪安全为一体的河道全面长效管护。(3)建立河长制与公安联治联管制度。实现各级“河道警长”与“河长”全配套,通过公安机关的“警长制”,来服务保障治水工作的顺利开展。从而建立覆盖全市河(湖)的河长制制度。

    三、建立与完善“河长制”的保障措施建议

    (一)建立河湖保护联席会议制度

    为进一步加强对中山市河长制的组织领导,强化部门间协调配合,统筹做好保护及相关工作,建议我市建立中山市河湖保护联席会议制度。

    联席会议的职责:在市委、市政府领导下,统筹协调中山市河湖保护工作。对中山市河湖保护进行宏观指导;研究促进中山市河湖保护改革发展的方针政策;指导、督促、检查有关政策措施的落实;协调解决中山市河湖保护改革发展中的重大问题;完成省委、省政府交办的其他事项。

    联席会议办公室可以设在市水务局,联席会议由市发展改革、水务、环境、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、农业、卫生计生、林业等部门、中山市各镇区地方人民政府及有关单位组成,中山市水务局和环保局为牵头单位。中山市分管河湖保护工作的领导同志担任联席会议召集人。同时,建立联席会议各镇区河长制联络员制度。

    (二)河湖整治管理投入机制

    治水是一项系统工程,需要人力,更需要资金,为保证治水的连续性和长效性,必须积极落实河湖整治管护经费,加大淘汰落后产能财政奖励资金、拆迁补偿资金、城乡纳污管网建设、污水处理设施建设、清淤和河堤加固工程、水生态修复等项目资金投入,足额保障河湖巡查保洁、 堤防工程、水闸工程、污水治理设施等日常管养经费,积极探索引导社会资金参与河湖管理保护,建立长效、稳定的河湖管理整治投入机制。

    一是引导社会资金参与治水,通过市场运作,引入社会资本,采取PPP 或 BOT 等模式,让技术可靠、诚信度高、运行稳定的水环境治理公司和更多社会资本参与到河库污染治理建设中来;可通过千人“游市看水”、马拉松等慈善活动建立治水基金,由企业和市民捐款成立,资金的进账和支出必须向社会公布和受社会监督,当治水出现成效时可请村集体和村民自筹参与镇级河道治理,并通过银行信贷、发行债权权益产品、私募债多措并举解决融资难问题;二是进一步探讨升级我市污水处理费征收标准模式,建立征收标准与截污率同向联动的动态调整机制,甚至建立阶梯水价体制;三是提高财政运算中治水领域的比例,同时进一步压缩三公经费,压缩省下的经费用于治水项目中;四是探索治水盈利模式,按照村集体投资和村里农户以土地折价参股方式进行公司化治水,带动旅游经济的发展。

    (三)公众参与制度

    通过“互联网+”让我市各方面力量积极参与河道管理与监督,进一步提升河长制管理效能。新一轮河长制,要更加关注借助社会力量,弥补政府的缺位、越位和错位等问题,努力构建起政府、企业、公众相互促进、制衡的治理格局。一是召开“政企民”联动大会。广泛动员政府、企业、公众、社会组织等参与,推广民间河长治水保水护水。二是建立完善企业参与制度。鼓励引导沿河企业加快调整产业结构,改变传统落后的生产方式,关停超标排污设备,寻求清洁生产方式,促进循环经济发展。三是借助民间力量参与监管。政府向环保社会组织购买服务的尝试,公开遴选出环保社会组织,对河道环境综合整治工作进行全过程监督。在政府相关措施、项目实施前给予合理化建议,独立行使监督权,及时发现问题并报告当地政府,同时,引导第三方检测机构积极参与河道水质监测,政府购买服务引入社会专业企业、人员对河涌或水污染治理实施进行管护,民营企业投资包干河道治理。四是尽快开发专用APP。开发“河长制”信息管理平台及 APP,积极构建集信息公开、公众互动、社会评价、河长办公、业务培训、工作交流、治水、保水与护水内外宣传教育等多位一体的河湖共治新模式。五是设立河长日,让河长参与村民打捞垃圾、种植岸上植被等治水活动,倾听群众心声,组织治水颇有成效的河长开展河长辩论会,让河长们在辩论中阐释治水战略,获取治水理论知识和间接经验,明晰治水思路,并接受群众意见与监督。

    (四)建立市级河湖管护联合执法制度

    建议由中山市政府制定规章或由中山市政府办公室制定方案,理顺治水联合执法的合法性和合理性,并对各部门职能权限做出规定,同时设立相应的技术保障机制,促进联合执法工作常态化。

    建立智慧河长制联合执法保障技术平台。在中山市“数字化政府”、“电子政务系统”或“数字化城市”下建构“数字化中山市智慧河长联合执法”技术平台,由联动平台建设、程序规范建设及功能拓展三部分构成,涵盖系统内外、日常与应急系统的联合执法技术服务系统。设置两级联合执法平台,一级平台由总河长作为总指挥,指派一名指挥官执行执法工作,开展市级环保、水务、城管、国土、农业、交通、公安多部门或多区域的专项联合执法;二级平台由环境监察分局与水政支队领导共同担任,组建水务、环保专职联合执法队伍,并指挥其进行涉水违法项目的查处工作。通过该平台,将河长制河湖管护落到实处,做到能够实时查看、移动巡查、上报、督办与等基础信息查询等功能,使河湖管护建设能够更加健全,有效及时的治理河道的相关问题,将河长制河湖管护提高到更高水平。

    涉及河道及水工程管理范围内有关活动及项目的查处工作,推行水行政执法部门代表、住建部门代表等派驻制度。当前中山市跟治水相关的暂时有两项处罚权将由城管部门集中行驶:水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除、住建管理方面未申请排水许可证向市政管网排水等的行政处罚权将由城管集中行使。派驻制度该制度一是有助于解决行政管理“链条”被纵向切割的问题(即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离,出现相互脱节、监管失控等新问题),二是有助于解决专业性较强涉水执法联动问题,协助提供界定违法事实的依据和技术支持。

    (作者为:广东省中山市水务局党组书记、局长 郭建宏)

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